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PPP公路项目投资控制要点的探讨

2021-09-24 来源:赴品旅游
龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

PPP公路项目投资控制要点的探讨

作者:何贤霖

来源:《财会学习》2019年第36期

摘要:近年,地方政府减少直接购买服务,催生大量PPP项目(尤其中西部地区)。建筑企业积极参与PPP项目建设,但投后常遇到项目落地难、履约难、收益不及预期等问题。笔者从实现参与PPP项目投资目标出发,剖析PPP项目合作机制和合同关系,并结合实践探讨PPP公路项目的投资控制要点,以供从业者参考。 关键词:PPP公路项目;投资目标;探讨

2014年,中央大力推广PPP模式,希望通过社会资本介入,提升公共服务的供给质量和效率[1],PPP项目呈爆发式增长。在54号文、资管新规和财政部“清库”等严管措施后,现(2019年6月)财政部PPP管理库项目9036个(投资总额13.6万亿)、落地项目5811个(投资总额8.8万亿元)、开工项目3446个(投资额5.1万亿元)[2],PPP仍是建筑企业的承揽业务的主要形式,PPP投资收益和经营获利是建筑企业的经营重点。除环保监管趋严、供给侧改革后大宗材料价格上涨、PPP政策趋严等的因素外,许多企业投资收益不及预期与项目商务模式设置过于简单,运作不当等都有一定的关系。在入库项目中,交通运输和市政工程合计金额达8.1万亿[2],占比60%。下面笔者结合PPP公路项目实践,总结PPP项目投资的几个理念和管控要点。

一、PPP项目是为了“共赢”而合作,价值在于挖掘“风险共担”的合作空间

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(一)PPP项目投资需充分估计从立项到运营的全生命周期风险。许多建筑企业参股PPP项目的动机是拉动承包业务,对项目建设、运营风险关注度不够或估计不充分,项目落地后的,不可避免出现增加支出,投资不及预期情况。

(二)PPP项目的风险共担不能简单将风险转移政府了事,要其体制能否落地考虑。政府支出受预算体制等多方面约束,不能简单在PPP合同中约束。许多项目将其无法管控的征拆投资风险按总价包干等方式转移政府,若政府未将增加支出责任纳入财政预算的,常出现政府拖延交地等情况,导致项目推进困难,导致投资人其他投资增加。

(三)资源合作是实现项目风险共担的优选途径。与其争取政府增加支出责任,不如从政府争取资源,减少投资市场波动风险。砂石地材、民爆用品等是挖潜合作空间主要方向。 二、PPP项目需依托合同调节各方关系,应围绕着投资目标,系统地合同策划

建筑企业采用控股项目公司(或劣后资金方式控制项目公司),整合社会资源,组织项目建设,并利用免招标政策承揽施工任务,实现投资和承包双轮驱动,获取项目综合收益。其主要关系见图1。

整个项目组织是一个有机的系统,投资人应系统策划,有效平衡各方利益,避免合同系统失衡,影响投资目标。

(一)在参与项目前,应理清项目各项风险边界,保障项目投资“事前算赢”。抛开政府为了上项目而干预“两评估一方案”的因素外,在入库的两评估一方案中已基本测定项目的投资收益。建筑承包企业应结合招标条件理清项目投资、建设、营运等全周期风险边界,考虑风险分担因素和管控因素,能否实现投资收益目标。一个在决策阶段已无法实现投资收益的项目,难以在实施阶段获得更好的投资回报。

(二)建筑企业应有效区分所扮演的“投资人”和“承包商”的两重身份。若不能有效实现项目公司独立人格,将可能使得投资无法获得政府确认及相应缺口补助。一是应保留项目公司运转的独立性,避免项目公司与投资人法人人格重合;二是订立的总承包合同应有充分依据;三是总包合同获得经营收入与应投入项目资本金不能混同。

(三)投资人整合资源的建设组织者,承担最终综合收益风险,应利用合同有效分解各项目标,合理核定相关方风险和合同边界,保障合同公平、有效和履约管控的可执行。 三、公路PPP项目的投资控制要点探讨

公路项目投资由建筑安装工程费、土地使用及拆迁补偿费、工程建设其他费、预备费和建设期贷款利息等五部分组成[3]。结合上述费用组成和特点,其投资控制要点如下:

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(一)建筑安装工程费通常占到总投资超过75%,通常以工程总包合同形式支付,总包合同通常采用总价包干形式。总包合同是投资人承包业务的收入来源,投资人不愿压降其总价,项目的综合投资收益只能考察总承包的成本。总承包的成本受建设环境、技术方案、资源价格等影响较大,其控制重点如下:一是,应建立正向“政企关系”,获得政府提供良好的建设环境;二是,要把握重大技术方案,挖潜项目建设成本价值;三是,砂石地材等主要物资在动工前采取了有效的平抑价格措施;四是,施工组织应保障物资供应和生产组织的连续性;五是,使用履约良好的劳务队伍,避免用工扯皮而停窩工。

(二)工程设计控制了建筑安装工程和征地拆迁规模,影响80%的项目投资,是挖潜投资价值的“钥匙”。由于设计安全责任终身问责,工程设计趋向保守。提高设计质量,有效控制工程规模和预备费变更支出,需要调动设计单位积极性。一是,投资人需在项目合作中取得设计采购权、签约权;二是,应在勘察设计合同明确设计的质量要求和标准,保障设计质量的可追溯性;三是,应在设立限价设计考核、优化设计激励等条款,约束与激励相结合,调动设计单位提升设计经济合理性;四是,应合理把握项目推进节奏,给予设计充分的优化时间;五是,全程参与设计管控,强化成果评审分析;六是,购买设计保险,转移设计质量风险。

(三)项目进度影响了管理成本和建设期贷款利息,是投资收益的最大弹性因素。若交付时间不变,施工组织越集中靠后,占用建设资金总时间越少,投资越节省;但若逾期,投资将急剧性变化,利息成为项目投资控制的关键因素。以200亿元投资项目为例,4.9%贷款利率(利率受政策影响较大,主要依托项目和担保企业信用,此处不探讨),25%资本金,项目后期的日利息为206万元。因此,控制好项目进度是实现投资收益的核心内容之一:一是要科学统筹,控制性工程先动工,其他部位不盲动,减少资金总占用规模;二是要强化计划管理,理清合同责任边界,制订激励和约束措施,凝聚各参建方按计划推进;三是要重点监控关键线路。

(四)征拆费用控制需要依托政府管控力量。一是,从百姓角度,支持国家建设容易接受;二是,需依托政府和党的激励约束工作腐败。较好的做法是设定合理单价由政府包干,约定交付时间边界。

(五)采购是项目建设其他费的重要环节。需要依托招标条件、评标办法的设定,通过充分市场竞争,以较合理价格,采购策划预设的参建资源。 参考文献:

[1]北京明树数据科技有限公司.2017年中国PPP发展年度报告[R]. [2]全国PPP综合信息平台项目管理库.2019年上半年执行情况[R]. [3]公路工程建设项目概算预算编制办法.JTG383-2018.

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