关于张家界市旅游综合改革突破点的思考

关于张家界市旅游综合改革突破点的思考

【摘 要】 张家界市要想深入开展国家旅游综合改革试点，必须要选好突破点，打好攻坚战，文章从旅游利益链条重新分配塑造的角度，以佣金“公对公”、“零负团费”和转型升级为突破点，力求在旅游综合改革试点中探索出一条突破的路径。

【关键词】 旅游综合改革试点 突破点选择

自2011年张家界市开展国家旅游综合改革试点工作以来，社会各界对此次改革给予了高度的关注，针对张家界市本地实际情况的相关研究对策也纷纷出现，但旅游综合改革的突破点在哪里？突破点如何选择？笔者从旅游利益分配链条的视角，浅谈旅游综合改革突破点的选择。

1 以佣金“公对公”重新塑造利益分配模式

2004年3月海南省出台《海南旅游接团政府指导价标准实施办法》，实行旅行社接团政府指导价和对旅行社收取佣金实行合法化、公开化、标准化。伴随办法的出台，海南旅行社也可以依靠光明正大的、合理的佣金获得自己应得的利润。

云南省旅游局、国税局、地税局和财政局于2010年8月联合发布的《实施公对公佣金的意见》中就提出要实行“基本工资加带团补贴加公对公佣金返还奖励”的薪酬制度，并查处导游和驾驶人员私拿消费场所回扣等行为。此外，还应重视游客的投诉处理，积极及时地处理顾客的抱怨和投诉。

可在吸收上述两地经验的基础上，结合张家界市本地实际，出台《张家界市实施公对公佣金的意见》，充分运用“一诚通”管理系统，以导游归社为前提，将佣金以公帐对公帐的形式，统一交由旅行社分配，导游实行基本工资加带团补贴加公对公佣金返还奖励的薪酬制度。

2 杜绝“零团费”和“负团费”行为

即将于2013年10月1日实施的《中华人民共和国旅游法》第三十五条规定：旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者。

我们可以提前就张家界旅行社地接旅游成本认定方法作出界定。由物价部门牵头，联合工商、旅游、质监等部门，从明码标价、旅游行程、游览时间、回扣管理等多个环节加以规范，从源头上杜绝旅行社低成本报价及零负团费等不正当竞争行为。

对于“零团费、负团费”，要联合税务、物价、工商等部门进行严厉处罚，并积极运用行政指导等柔性执法的方式，通过行政告诫各旅行社（导游）设置与旅游经营企业、餐饮企业、住宿企业、购物点拿佣金的最高比例，如不得高于20%，

并做到佣金如实入账等方式，引导企业杜绝此类不正当竞争。

3 多措并举促进旅行社转型提质

3.1 提高旅行社行业准入门槛

旅行社市场准入监管是旅游管理部门为防止市场过度竞争或资源配置低效率，以实现一定的经济效益、提高经济运行效率为目的，通过核准、审批、登记和注册等手段，对旅行社及其经营活动进行的管理行为，包括旅行社准入程序的规范化和准入标准的制度化管理。应该提高部分旅行社的准入门槛，控制旅行社数量，加强对旅行社进入前得审查，严把质量关，对不符合条件的旅行社，一律封杀在行业之外。应根据不同类型、不同规模、不同地域的旅行社的不同特点有区别的对待，制定合理的准入标准，促进不同规模、不同区域旅行社之间的公平竞争。当前旅游市场竞争激烈，在这样的环境下，大型旅行社可以通过与中小型旅行社合作与兼并的方式，进一步扩大经营网络，扩大市场占有额。大旅行社通过对中小型旅行社的合作或兼并，可以实现各旅行社之间的优势互补，优化资源配置，达到以较低的经营成本全面覆盖旅游市场的目的。而中小型旅行社与大型旅行社联合经营能够减轻市场竞争的压力，规避市场风险，还可以通过瞄准特定旅游人群，开发特色产品，拾漏补缺，形成专业化、精细化的经营模式，避开正面与其他旅行社竞争，改变原先艰难发展的状况，最终形成大旅行社集团化、中型旅行社专营化、小旅行社网络化的大格局。

3.2 建立市场规范，促进“自助游”规模扩张

旅游市场秩序混乱与旅游者选择的主要旅游消费形式有关。对旅行社的过度依赖，为旅行社的违法违规经营提供了激励。旅游消费形式的多样化可以改变交易对象结构，游客可以选择旅行社，购买旅行社提供的非全包产品。游客也可以选择直接与酒店、景区交易的旅游方式，避开旅行社作为中介在经营中的道德风险。相关管理部门针对自驾游管理规范缺失的现状，必须尽快出台专门的立法或具体的管理细则。旅游主管部门要出台规范的权威的自驾游旅游合同文本，行业管理部门要制定行业规范标准，相关的行政法规要配备，从而使自驾游市场处于法律的监管下。

3.3 减少旅游景观重复建设

旅游景观重复建设导致旅游产品供给过度，景观的门票价格下降，导致旅行社市场削价竞争的加剧；同时，更多的景区，意味着更多的购物商店和更多的旅游合同之外游乐项目供给。所以，控制旅游景观的大量重复建设同样具有秩序重构的节点性价值。

3.4 探索旅游综合执法加大执法力度

即将实施的《中华人民共和国旅游法》明确了旅游企业违法违规经营的经济处罚、行政处罚、刑事处罚标准，这位旅游综合执法提供了法律依据。由于旅游

的特性决定了旅游执法不是旅游一个部门的事，而是需要各职能部门参与配合的综合性执法事务，这就需要建立起一整套旅游综合执法的机制，以确保消费者的利益得到充分保护。

3.5 建立管制旅游购物欺诈多环节控制机制

完善旅游团队的行前计划制度，要求旅行社必须按照《合同法》、《旅游费》等法律法规与游客签订旅游合同并严格按照合同约定履行，对不依法签订旅游合同和违反合同约定的行为及时依法查处。与游客签订旅行合同时，要明确具体的购物场所名称、停留时间，明确包价中确定的游览项目、推荐的自费游览项目。