征地之声Ｉ Ｒｅｑｕｉｓｉｔｉｏｎ ｏｆ Ｌａｎｄ 辽 全 国 丁 征 省 地 ＾ 、、 ★文 南通市土地征用服务中心丁一 ｆ． 地是我国城乡分割环境下，农 上 村人口赖以生存的物质基础。 其一定程度上替代了当前不完善的社会 保障体系，部分发挥了社会保障制度的 作用。失地农民是伴随着我国城市化进 程出现的新群体，其处于以土地为基本 度，其中许多措施和实施方案需要进一 步改进和规范，一些具体且关键的问题 还需要理论来突破和提升。 将农民排斥在土地增值收益分配之外， 不能解决农民失地后的长远生计。上世 纪９０年代前，政府对失地农民的保障重 点在将其安排进入乡镇或集体企业中工 作，但缺乏基本的养老、最低生活保障 等社会保障项目。随着乡镇企业发展陷 入瓶颈后，部分己进厂工作的失地农民 重又回到了失业之中。９Ｏ年代后的土地 征用存在标准过低的情况，被征用集体 土地村组并未获得与之相符的经济补 偿，导致村级机构缺乏对本村失地农民 的养老、抚恤等基本保障的资金投入。 一保障手段的农村社会保障体系和以城镇 居民为保障对象的城镇居民社会保障体 系的保障之外，成为既有别于农村有地 农民又不同于城镇户籍常驻居民的弱势 边缘群体。因此，妥善解决失地农民的 问题是我国城市化和工业化进程中必须 面对和解决的问题。传统的行之有效的 “土地换就业”的安置方式逐渐失灵， 简单的货币安置只能解决失地农民的近 忧，却难以化解远虑。建立和完善失地 农民的社会保障制度对切实保护农民的 利益，解决城市化过程中失地农民的生 存、发展问题意义重大，且刻不容缓。 经过多年的实践与探索，南通市在 ２００４年出台了《南通市市区征地补偿和 基本生活保障制度试点前 失地农民的养老保障状况分析 前些年，各地为加快自身经济发展 纷纷圈地建开发区，一些地方规划用地 面积少于实际征用面积，使被征用土地 并未用于建设。而城市非农业部门缺乏 安置失地进城农民的就业岗位，已安置 了部分失地农民的企业也存在诸多问 题，造成了失地农民的实际失业的扩 大。另外，土地使用违规操作，“外征 内使”、 “外征内租”、 “以使代 征”、“以租代征”、“未批先用”等 现象的存在严重损害了失地农民的利 益。不少地方为降低项目的前期开发成 本和减少开发中的劳动力安置费用，未 按征地标准实施补偿，没有及时对部分 失地农民实施“农转非”，农民在土地 的所有权丧失的情况下。仅获得按失去 土地使用权的补偿，这损害了他们的实 际利益，使得该部分农民缺乏基本的社 次性货币补偿安置方案对农民的 出路缺乏长远考虑。１９９９年后国家对失 地农民通常采取的补偿方式是一次性货 币安置方式。这种方式虽然能够有效地 减轻国土资源管理部门和用地单位的工 作量和安置压力，提高征地效率，对于 失地农民来说也易于接受，但过低的补 偿和缺乏长远的安置考虑，使得有限的 安置经费难以从根本上解决失地农民的 生活出路，加上不少农民在获取安置补 偿金后往往用于消费而未进行就业投 资，最终，失地农民在安置补偿金耗尽 之后，无法凭借自身能力获取稳定的收 入来源，形成新的贫困。因而，没有相 应应对农村失地农民的社会保障体系， 被征地农民基本生活保障试点实施办 法》，通过４年多的运行，取得了一定 的尝试性经验。然而被征地农民基本生 活保障制度目前仅处于起步阶段，主要 是以解决失地农民的基本生活问题的养 老保障制度为主，辅以其它相关社保制 会保障保护。 以前的征用体制补偿标准过低，且 一…～ … 大量失地农民都存在着基本生活困难的 问题和风险。 补偿费用由原来的５．６万元提高到了 ７．８万元。二是调整补偿费用支付结 构。我们调整了征地补偿费支付结构， 上，女性５５周岁以上人员，按月领取养 老金，现行标准为２１０元／月。实行基本 生活保障人员死亡后，其个人账户本息 被征地农民基本生活保障 试点制度分析 １．基本情况 （１）对象的确定 尽可能扩大基本生活保障的覆盖 面，对被征地时的所有在册农业人口均 要纳入基本生活保障的范围，保障重点 是劳动年龄段内和劳动年龄段以上人 改变了过去“集体得大头，农民得小 头”的分配格局，将全部的安置补助费 和７０％的土地补偿费纳入基本生活保障 余额可一次性结清给合法继承人。 （４）保障资金的管理和运营 被征地农民基本生活保障资金的保 值增值，关系广大被保障对象的切身利 资金。确保补偿费绝大部分由于被征地 农民安置。三是政府土地收益出资。不 论征地项目有无土地收益，均按征收土 地面积１５０００元／亩的标准提取基本生活 保障风险资金。四是由国土部门按照征 用土地面积１５０００元／亩的标准向用地单 益，也事关被征地农民基本生活保障体 系ｊｔｌ￣Ｊ运行。因此加强对被征地农民基 本生活保障资金的管理和运营，是确保 被征地农民基本生活保障资金的关键所 在。 员。具体保障人员经村集体经济组织成 员会议或村民大会讨论后，由农村集体 经济组织按规定提出名单，逐级报乡镇 位收取征地补偿安置调节资金，补充被 征地农民基本生活保障资金的不足。这 样基本实现了基本生活保障资金平衡有 余。此外，为确保资金及时足额到位， 我们还规定在征收土地方案报省前，所 有费用必须缴至征地资金专户，征地补 偿安置方案批准后三个月内，政府出资 部分必须划入被征地农民生活保障资金 专户。 被征地农民基本生活保障资金必须 实行收支两条线、财政专户管理，独立 设账，专款专用，杜绝转借、挪用或截 留、挤占，建立完整的资金监督和管理 机制。加强监察、审计部门对被征地农 （街办）和区政府审核，由市公安部门审 查确定，并建立数据库，实行动态管 理。 民基本生活保障资金的监督和检查。 （２）资金来源 建立被征地农民基本生活保障制度 的关键是落实保障资金。根据省、市文 ２．优势分析 从《南通市市区征地补偿和被征地 农民基本生活保障试点实施办法》试行 以来的基本情况看，具有以下优势。 件办法规定的基本生活保障标准，结合 南通市市区集体土地面积、农业人员数 量、人口年龄结构、保障标准增长等因 素，经测算，实现基本生活保障平均每 人需要５０５９７元，而安置补助费和土地 补偿费的７０％分摊到被征地农民，平均 每人仅２７７８０元，存在较大的资金缺 口。为了有足够的资金作保障，南通市 采取了三项措施。一是提高征地补偿标 准。按照《省政府关于调整征地补偿标 准的通知》要求，调整提高了征地补偿 （３）基本生活保障实施方式的选择 我们根据不同年龄段保障对象的特 征和要求，实行了差异性的保障。一是 被征地农民可以一次性领取征地补偿 费，也可以参加基本生活保障，由农民 （１）政府的责任更加清晰 农民多数是被动失地，客观上为国 家建设做了贡献，政府理应对他们的生 活问题承担责任。《实施办法》的一个 明显特点就是增强了政府的责任和支持 白行选择。二是将被征地农民划分为四 个年龄段，实行不同的保障标准。在市 区，第一年龄段为１６周岁以下人员，一 次性领取６０００元生活补助；第二年龄段 为男性１６周岁以上５０周岁以下，女性 １６周岁以上４５周岁以下人员，为鼓励其 就业，先按月领取两年的就业培训生活 力度，提出建立被征地农民基本生活保 障制度所需资金由部分征地补偿安置费 用和政府的风险保障资金组成。 （２）与城镇职工社会保障制度衔接 力度较大 标准，规定市区耕地前３年平均年产值 为２０００元／亩（江苏省政府规定的南通市 区最低标准为１６００元／亩），征收农用地 鉴于失地农民处于农村与城市的边 缘，而且要逐渐市民化。南通市在征地 补助费，现行标准为１６０元／月，到达养 老年龄时，按月领取养老金；第三年龄 为男性５０周岁以上６Ｏ周岁以下、女性 时一并给失地农民办理了农转非户口， 失地农民的基本生活保障制度也基本考 的土地补偿费为市区耕地前３年平均年 产值的１０倍，其他地类的土地补偿费也 相应作了调整提高。规定征收农用地的 安置补助费，按照需要安置的被征地农 民人数计算，标准为１７０００元／人，征地 ４５周岁以上５５周岁以下人员，先按月领 取生活补助费，现行标准为１５０元／月， 虑了与城市养老保险制度衔接的情况， 大力提高了基本生活保障的水平。 （３）建立医疗保障制度 达到养老年龄时，按月领取养老金；第 四年龄段（养老年龄）为男性６Ｏ周岁以 近年来医药费的增长远远超过农民 收入的增长，高额的医疗费用支出，对 失地农民而言，更是苦不堪言。江苏省 消费水平也随着经济的发展而大幅提 （２）完善土地补偿制度 土地补偿费是失地农民社会保障基 金的根本来源，事关被征地农民基本生 高，现行的待遇水平的实际购买力将会 大大降低，直接导致他们的生活水平下 降。从长远来看，虽然试行办法规定生 试点推行的新型农村合作医疗制度，由 政府组织，政府补助，补贴农民看大 活保障制度的顺利、健康运行。因此， 完善土地补偿制度尤为重要且刻不容 缓。首先，要提高土地补偿费的标准。 土地补偿费的高低直接决定失地农民养 活补助费和养老金标准每３年调整一 次。但仍无法弥补因征地对农民造成的 利益损失。 （２）失业保险方面的问题 土地是农民最基本的生活、生产资 病，农民的负担稍轻点，但是失地农民 已经向城市居民转变，失去了集体经济 的依托，不再享受新型农村合作医疗服 务。解决失地农民的看病难问题成为生 活保障制度的一个重点和难点。 老保障水平的高低。制定合理的符合现 有经济发展水平的征地补偿标准，才能 切实维护失地农民的合法权益，解决现 料，被征用就意味着农民失去土地的承 包经营权，就意味着面临永久失去职业 和生活保障的风险，失地农民由于知识 水平、文化素质、科学技能等方面的差 异，参与城市就业岗位的竞争始终处于 劣势。许多地方虽然举办了就业培训 班，由于培训范围、形式有限，农民参 ２００７年，南通市政府决定将市区被 征地农民纳入了城镇居民基本医疗保 险，所需资金采取被征地农民个人缴费 和财政补助的办法解决，较好地解决了 被征地农民的医疗保障问题。 （４）建立比较科学的被征地农民基 本生活保障工作程序 阶段失地农民保障水平较低的困境。 （３）加强政策引导，促进失地农民 就业 要采取多种政策措施，促进失地农 民就业。一是实行就业培训，提高失地 农民的劳动技能。地方财政每年要安排 一加的积极性不高，效果也不是很明显。 定的专项经费，用于失地农民的劳动 经过四年多的实践，南通市已经形 成了一套切合实际、较为完善的被征地 农民基本生活保障工作程序，主要包括 涉及到农办、国土、公安、财政、劳动 等多个部门协调负责的征地补偿方案的 技能培训，以提高其素质，促进其就 被征地农民基本生活保障 制度的完善与发展 完善被征地农民基本生活保障制度 的总体目标是：建立起与经济发展水平 相适应，与城镇社会保障体系既有区别 又相衔接的被征地农民基本生活保障制 度，切实保护农民的根本利益，解决失 地农民的后顾之忧，推动城乡一体化发 展。基于以上目标提出如下建议： 业。针对失地农民这一特殊群体的职业 技能培训要考虑到素质低、知识水平不 高等特点，相关的职业技能可能处于一 穷二白状态，所以对他们的培训要从最 低的层次开始进行。就业培训还应与就 业需求结合起来，市场需求什么人才， 就培训相应的人才，适时适量，提高培 训的效果，让农民学有所成，学能致 用，学而有效。二是鼓励失地农民白谋 职业。农民失去土地，相当于工人下 登记、调查、制定，农村集体经济组织 成员和被征地安置人员名单的审核、确 定、公示，基本生活保障资金支付、划 转、管理，被征地农民的建档制证以及 基本生活保障费发放等工作流程，较好 地保证了被征地农民基本生活保障工作 的正常运行。 （１）加快立法，推广制度法制化 南通市出台的试行办法目前只针对 岗。因些失地农民也应该享受国家关于 下岗工人再就业的优惠，以鼓励失地农 民从事个体工商经营的，要参照下岗工 人再就业的优惠政策，给予有关税费减 免方面的优惠，以鼓励失地农民自谋职 业。三是引导企业吸纳失地农民就业。 要制定出台政策，鼓励企业吸纳失地农 民，对于吸纳失地农民较多的企业，在 企业星级评定、有关税费减免等方面给 ３．存在的不足 （１）养老保障待遇水平相对较低 待遇水平的高低直接决定失地农民 市区进行试点，涉及面不广，还没有拓 展到六县一市，应力争尽早完善试行办 法，尽快出台一套适用的、较完备的、 统一的法律制度，规范被征地农民的基 的接受保障的程度。从目前来看，和城 市职工社会养老保障制度相比之下，南 通市基本生活保障制度的待遇水平仍然 普遍较低，最高为２１０元／月。随着城市 化的推进，失地农民的生活、生产方式 本生活保障行为。各地也要认真总结经 验，将保障资金的营运方式及监管等内 容进行明确，进一步完善社会保障的实 施办法，加强与其他地区的衔接，使社 会保障工作法制化、程序化。 和行为都转化为市民的生活、生产方式 和行为，他们的消费方式也随之改变， 予一定的优惠，撮合企业在同等条件下 更多地吸收本地失地农民就业。移 ％ 透 盎基边辽０五童。 “ ～一 童～一 ．．…～一一．